La Svizzera come potenza protettrice
Definizione
Nei quartieri alti delle capitali di tutto il mondo sventolano solennemente le bandiere dei vari Paesi della Terra. I loro colori indicano la presenza di ambasciate e consolati stranieri, il cui compito è rappresentare a livello diplomatico gli interessi del rispettivo Stato e fornire assistenza ai suoi cittadini e cittadine nel Paese ospite. Il concetto di «diplomazia» è nato proprio per consentire ai Paesi di intrattenere relazioni pacifiche gli uni con gli altri. Storicamente, questo tipo di scambi era già consueto tra gli Stati o i regni sovrani nell’Egitto del XIV secolo a.C. Può succedere tuttavia che alcuni Paesi entrino in conflitto e decidano di interrompere le loro relazioni diplomatiche. Una situazione, questa, che può indurre uno Stato terzo ad assumere la funzione di potenza protettrice e ad assicurare dunque la protezione e la rappresentanza degli interessi del Paese richiedente nello Stato con il quale si trova in disaccordo. Questo sistema di mantenere le relazioni tra Paesi in conflitto è disciplinato dal 1961 dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche.
La Svizzera può proporsi come potenza protettrice o ricevere una richiesta di assumere un tale mandato, che diventa effettivo solo se tutti i Paesi coinvolti danno il proprio consenso. Il Consiglio federale è l’autorità sovrana che dispone della competenza di accettare o rifiutare il mandato. In questo contesto, come precisa Livia Leu – ambasciatrice svizzera a Teheran dal 2009 al 2013 e a Parigi da ottobre del 2018 –, in qualità di Stato sovrano la Svizzera deve ovviamente seguire gli indirizzi della sua politica estera definiti nella Costituzione e difendere i propri interessi, principi e valori[1].
In un primo tempo viene negoziato il contenuto del mandato, perché non esiste un modello unico e ogni relazione è differente, ci spiega l’ambasciatore Félix Baumann, rappresentante permanente della Svizzera presso la Conferenza sul disarmo e capo della Divisione multilaterale della Missione svizzera presso l’ONU a Ginevra. Sul piano finanziario, tutto ciò che riguarda direttamente il mandato è a carico del Paese richiedente, ma il distacco permanente di personale sul posto è sostenuto dalla Confederazione Svizzera. La rappresentanza di interessi stranieri da parte della Svizzera può prendere la forma di un servizio consolare incaricato di svolgere mansioni amministrative, come la gestione delle richieste di passaporto o delle questioni legate allo stato civile, ma può consistere anche in missioni più rischiose, come la negoziazione della liberazione di ostaggi. Il Paese rappresentato può decidere di lasciare alla Svizzera il compito di scegliere il team incaricato della difesa dei suoi interessi o di affidarle il suo personale, che in questo caso viene quindi posto sotto la protezione svizzera. Livia Leu spiega che è essenziale che la potenza protettrice sia in grado di costruire con i due Stati coinvolti relazioni fondate sulla fiducia e la trasparenza. La Svizzera è quindi attenta alla qualità dei suoi servizi e all’equilibrio delle sue posizioni, ed evita di identificarsi con le politiche difese da una o dall’altra parte.
Un po’ di storia
La Svizzera assume il ruolo di potenza protettrice per la prima volta nel XIX secolo. Durante la guerra franco-prussiana, tra il 1870 e il 1871, la Svizzera rappresenta gli interessi del Regno di Baviera e del Granducato di Baden in Francia. Successivamente, durante le due guerre mondiali, rinnova e si fa carico di numerosi altri mandati, ed è in questo periodo che si afferma la sua reputazione in tale campo. «La sua neutralità le permette di diventare la potenza protettrice per eccellenza e di assumere, durante il conflitto, 200 mandati in rappresentanza di 35 Paesi. È proprio durante la Seconda guerra mondiale che la Svizzera si fa carico, in contemporanea, del maggior numero di mandati della sua storia. Diplomatici di grande calibro, come Walter Stucki, che all’epoca dirigeva la rappresentanza diplomatica svizzera in Francia, hanno svolto attività degne di nota», osserva Marc Perrenoud, collaboratore scientifico del Servizio storico del Dipartimento federale degli affari esteri. La Confederazione Svizzera è un Paese particolarmente adatto ad assumere il ruolo di potenza protettrice poiché, come fa notare Livia Leu, la sua neutralità, la sua politica estera moderata e l’assenza di un passato coloniale la rendono la candidata ideale per svolgere questa funzione di intermediario imparziale.
È in occasione del Congresso di Vienna, il 20 novembre 1815, che la Svizzera ottiene per la prima volta il riconoscimento della sua perpetua neutralità da parte delle grandi potenze mondiali. L’offerta dei buoni uffici costituisce uno degli aspetti della neutralità e viene menzionata per la prima volta nel 1870 in un messaggio del Consiglio federale. «Il contributo più rilevante fu la fondazione della Croce Rossa; la conferenza diplomatica convocata dalla Svizzera nel 1864 pose le basi per le convenzioni di Ginevra e per il diritto umanitario internazionale applicabile nei conflitti armati», fa notare Alois Riklin nel Dizionario storico della Svizzera. «La Svizzera è un Paese neutrale, ma questo non significa che la sua politica estera sia passiva. La sua neutralità le permette di essere percepita dalle parti coinvolte come un Paese imparziale», aggiunge il politologo Daniel Warner[2].
Gli Svizzeri sono giustamente orgogliosi di questi mandati, che danno visibilità alla politica estera del Paese.
- Daniel Warner
Mandati passati, in corso e in fase di negoziazione
Con i suoi numerosi mandati in qualità di potenza protettrice la Svizzera ha difeso interessi statali ma ha anche salvato delle vite. Durante la Seconda guerra mondiale la protezione delle vittime dei nazisti e dei loro alleati ha incontrato ostacoli di natura giuridica e politica, ma è stato comunque possibile salvare persone perseguitate, in particolare ebrei con il passaporto di Paesi del Medio Oriente o dell’America latina. In Ungheria, il viceconsole Carl Lutz ha distribuito moltissime lettere di protezione per salvare migliaia di persone. Dal 1945 la Svizzera ha assunto più di 70 mandati in qualità di potenza protettrice. Secondo Marc Perrenoud, il doppio mandato della Svizzera tra gli Stati Uniti e Cuba è il più straordinario: avviato nel 1961, si è concluso il 20 luglio 2015 con la ripresa delle relazioni diplomatiche tra i due Paesi. Si tratta del mandato più lungo mai assunto dalla Svizzera e ha permesso a oltre 260’000 Cubani di recarsi negli Stati Uniti grazie alla creazione di un ponte aereo tra Varadero e Miami.
Al momento la Svizzera ha all’attivo sei mandati in qualità di potenza protettrice:
rappresentanza degli interessi iraniani in Egitto dal 1979
rappresentanza degli interessi statunitensi in Iran dal 1980
rappresentanza degli interessi russi in Georgia dal 2008
rappresentanza degli interessi georgiani in Russia dal 2009
rappresentanza degli interessi iraniani in Arabia Saudita dal 2017
rappresentanza degli interessi sauditi in Iran dal 2017
Prossimamente la Svizzera potrebbe assumere un settimo incarico: a metà marzo del 2019 il Governo degli Stati Uniti ha chiesto al DFAE di farsi carico di un mandato in qualità di potenza protettrice in Venezuela. Il 5 aprile 2019 a Berna il consigliere federale Ignazio Cassis e l’ambasciatore statunitense in Svizzera Edward T. McMullen hanno firmato un accordo in proposito. La concretizzazione di tale mandato dipende ora dal consenso del Venezuela.
Letture integrative:
La Svizzera in qualità di potenza protettrice (non disponibile in italiano)
La diplomazia svizzera in azione per difendere interessi stranieri (non disponibile in italiano)
[1] Le affermazioni di Livia Leu e Félix Baumann citate nell’articolo risalgono all’incontro del 15 dicembre 2011 organizzato dal Consolato generale di Svizzera a Lione sul tema della diplomazia svizzera in azione. Fonte
[2] Le affermazioni di Daniel Warner citate nell’articolo risalgono all’incontro del 15 dicembre 2011 organizzato dal Consolato generale di Svizzera a Lione sul tema della diplomazia svizzera in azione. Fonte
Cover image: La sezione di interessi della Svizzera a Teheran © DFAE