Die Schweiz als Schutzmacht
Definition
In allen Landeshauptstädten flattern in den vornehmen Botschaftsquartieren unzählige Fahnen stolz im Wind. Sie sind Symbolträger für die Nationen der Welt und markieren die Präsenz von Botschaften und Konsulaten, die im Gastland die diplomatischen Interessen ihres Landes vertreten und ihre Staatsangehörigen unterstützen. Der Begriff der Diplomatie ist entstanden, um einen friedlichen Austausch unter den Staaten zu ermöglichen. Bereits im 14. Jahrhundert v. Chr. war in Ägypten diese Art der Beziehungen zwischen souveränen Staaten oder Königreichen verbreitet. Aufgrund eines Konflikts zwischen zwei Staaten ist jedoch auch der Abbruch der diplomatischen Beziehungen möglich. In einer solchen Situation kann ein Drittstaat eine Schutzmachtfunktion übernehmen. Dabei geht es um den Schutz und die Vertretung der Interessen des ersuchenden Staates gegenüber dem Staat, mit dem Meinungsverschiedenheiten bestehen. Seit 1961 werden diese Mandate zur Aufrechterhaltung der Beziehungen zwischen zwei Konfliktländern im Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen geregelt.
Die Schweiz kann für ein solches Mandat angefragt werden oder von sich aus ihre Schutzmachtdienstleistungen anbieten. Das Mandat wird erst mit der Zustimmung der betroffenen Länder rechtswirksam. Der Bundesrat entscheidet als zuständige Behörde über die Annahme oder Ablehnung solcher Mandate. In jedem Fall «muss die Schweiz als souveräner Staat natürlich ihre verfassungsmässige aussenpolitische Strategie verfolgen und ihre eigenen Interessen, Grundsätze und Werte verteidigen[1]», präzisiert Livia Leu, seit Oktober 2018 Botschafterin in Paris und von 2009 bis 2013 Botschafterin in Teheran.
«Als erstes wird der Inhalt des Mandats ausgehandelt, denn es gibt kein Standardmodell, jede Beziehung ist anders», erklärt Botschafter Félix Baumann, Ständiger Vertreter der Schweiz bei der Abrüstungskonferenz der UNO und Chef der Multilateralen Abteilung der Schweizer Mission bei der UNO in Genf. Finanziell kommt der ersuchende Staat für die mit dem Mandat direkt zusammenhängenden Kosten auf und der Bund für die ständige Entsendung von Teams vor Ort. Die Vertretung fremder Interessen durch die Schweiz kann konsularische Dienstleistungen wie die Bearbeitung von Passgesuchen oder zivilstandsrechtlichen Angelegenheiten umfassen, aber auch heiklere Missionen wie Verhandlungen zur Freilassung von Geiseln. Das vertretene Land kann die Teamzusammenstellung der Schweiz überlassen oder eigenes Personal delegieren, das danach unter Schweizer Schutz gestellt wird. «Es ist wichtig, dass die Schutzmacht in der Lage ist, mit beiden Staaten vertrauenswürdige und transparente Beziehungen aufzubauen. Die Schweiz achtet also auf die Qualität ihrer Dienstleistungen sowie auf ausgewogene Positionen. Gleichzeitig vermeidet sie es, sich mit der Politik der einen oder der anderen Partei zu identifizieren», erklärt Livia Leu.
Geschichtlicher Rückblick
Die Wurzeln der Schweizer Schutzmachttradition reichen ins 19. Jahrhundert zurück. Im Deutsch-Französischen Krieg von 1870–1871 nahm die Schweiz in Frankreich die Interessen des Königreichs Bayern und des Grossherzogtums Baden wahr. Während der beiden Weltkriege übernahm sie erneut zahlreiche Mandate und erwarb dadurch internationale Reputation. «Im Zweiten Weltkrieg wurde sie dank ihrer Neutralität zur Schutzmacht par excellence. Mit 200 Einzelmandaten für 35 Länder erreichte sie den Höhepunkt ihrer Schutzmachttätigkeit. Namhafte Diplomaten wie der Schweizer Botschafter in Frankreich, Walter Stucki, leisteten enorme Arbeit», sagt Marc Perrenoud, Mitarbeiter des Historischen Dienstes des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten. Die Schweiz eignet sich vorzüglich als Schutzmacht, weil sie «neutral ist, eine gemässigte Aussenpolitik verfolgt und keine koloniale Vergangenheit hat, denn dies erlaubt es ihr, als unparteiische Vermittlerin aufzutreten», sagt Livia Leu.
Am Wiener Kongress vom 20. November 1815 anerkannten die damaligen Grossmächte die immerwährende Neutralität der Schweiz an. Die guten Dienste sind Teil der Neutralität und werden erstmals 1870 in einer Botschaft des Bundesrats erwähnt. «Der nachhaltigste Beitrag war die Gründung des Roten Kreuzes. Die 1864 von der Schweiz einberufene Staatenkonferenz legte den Grundstein für die Genfer Konventionen und das humanitäre Kriegsvölkerrecht», betont Alois Riklin im Historischen Lexikon der Schweiz. «Die Schweiz ist ein neutrales Land, was jedoch nicht heisst, dass sie eine passive Aussenpolitik verfolgt», ergänzt der Politologe Daniel Warner[2], «ihre Neutralität erlaubt es ihr, von beiden Parteien als unparteiisches Land wahrgenommen zu werden».
Die Schweiz ist zu Recht stolz auf diese Mandate, welche ihrer Aussenpolitik Visibilität verleihen
- Daniel Warner
Abgeschlossene, laufende und hängige Mandate
Im Rahmen ihrer zahlreichen Schutzmachtmandate hat die Schweiz nicht nur staatliche Interessen geschützt, sondern auch Menschenleben gerettet. Während des Zweiten Weltkriegs gestaltete sich der Schutz von Opfern des Nazi-Regimes und dessen Kollaborateuren wegen juristischer und politischer Hürden zwar schwierig, aber es konnten dennoch Verfolgte gerettet werden, namentlich Juden mit einem Pass eines Landes aus dem Nahen Osten oder Lateinamerika. In Ungarn stellte der Vizekonsul Carl Lutz unzählige Schutzbriefe aus und rettete dadurch Tausende von Menschenleben. Seit 1945 hat die Schweiz über 70 Schutzmachtmandate übernommen. Laut Marc Perrenoud ist das Doppelmandat der Schweiz als Schutzmacht für die USA und Kuba das wohl eindrücklichste. Mit der Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen zwischen den beiden Ländern am 20. Juli 2015 endete das 1961 vereinbarte Mandat. Es ist das bisher längste Schutzmachtmandat der Schweiz, das es über 260’000 Kubanerinnen und Kubanern erlaubte, dank der Luftbrücke zwischen Varadero und Miami in die USA zu gelangen.
Zurzeit hat die Schweiz sechs laufende Schutzmachtmandate:
Seit 1979 Vertretung der Interessen des Iran in Ägypten
Seit 1980 Vertretung der Interessen der USA im Iran
Seit 2008 Vertretung der russischen Interessen in Georgien
Seit 2009 Vertretung der georgischen Interessen in Russland
Seit 2017 Vertretung der Interessen des Iran in Saudi-Arabien
Seit 2017 Vertretung der Interessen Saudi-Arabiens im Iran
Schliesslich könnte die Schweiz bald ein weiteres Mandat übernehmen. Mitte März 2019 hat die Regierung der USA das EDA für ein Schutzmachtmandat in Venezuela angefragt. Bundesrat Ignazio Cassis und der Botschafter der USA in der Schweiz, Edward T. McMullen, haben am 5. April 2019 in Bern eine Vereinbarung unterzeichnet. Für die Umsetzung dieses Schutzmachtmandats braucht es noch die Zustimmung Venezuelas.
Weiterführende Informationen:
La diplomatie suisse en action pour protéger des intérêts étrangers
[1] Die Aussagen von Livia Leu und Félix Baumann stammen aus Texten einer Tagung des Schweizer Generalkonsulats in Lyon zum Thema «La diplomatie suisse en action» (15. Dezember 2011): Quelle
[2] Die Aussagen von Daniel Warner stammen aus Texten einer Tagung des Schweizer Generalkonsulats in Lyon zum Thema «La diplomatie suisse en action» (15. Dezember 2011): Quelle
Cover image: Interessensektion der Schweiz in Teheran © EDA